中国城市更新白皮书:各地差异明显,需要一城一策、一区一策

来源：新京报

记者：袁秀丽 编辑：武新

目前，城市更新成为各地重点项目投资的热点方向，各地推动城市更新价值理念和操作模式也不断迭代升级，形成了政府主导、市场主导、政府与市场合作等多种城市更新模式。不过，2月23日，由全联房地产商会城市更新分会主办的《中国城市更新白皮书（2022）》（简称“白皮书”）暨《2022年度中国城市更新和既有建筑改造典型案例选编》发布会透露，因现有体制机制尚未健全，政策体系尚未完善，部分类型项目资金平衡模式难以形成，项目实施存在诸多困难。其中，各地在城市更新内容、侧重点等方面呈现明显差异，因此城市更新往往需要“一城一策”、“一区一策”。

多个百亿级城市更新项目出炉

2022年以来，各地都在加快城市更新标准体系和政策体系的研究和构建，超30个省市出台了70余条城市更新相关政策。与此同时，城市更新成为各地重点项目投资的热点方向，北京、上海、天津、广东、浙江等多地布局城市更新，其中出现多个百亿级城市更新项目。比如，天津港保税区海港区域城市更新项目更新范围6.5平方公里，总投资约107亿元；广东省广州市何棠下旧村改造项目投资364.01亿元、沥滘城中村改造项目投资300亿元、陈田村城中村改造项目投资288.95亿元。

白皮书显示，“十三五”以来，我国大中城市普遍由大规模外延式增量扩张向以提质增效为重心的存量运营和内涵式挖潜转变。各地推动城市更新价值理念和操作模式不断迭代升级，形成了政府主导、市场主导、政府与市场合作等多种城市更新模式，但因现有体制机制尚未健全，政策体系尚未完善，部分类型项目资金平衡模式难以形成，项目实施存在诸多困难。

全联房地产商会城市更新分会副秘书长夏华敏介绍，城市更新内容复杂、项目周期较长，企业介入难。城市更新项目通常周期较长、推进阻力大。各地在城市更新内容、侧重点等方面呈现明显差异，因此城市更新往往需要“一城一策”、“一区一策”，缺乏普适性的模式和经验可借鉴。

比如，在“三旧”（旧城、旧厂、旧村）改造中，“旧厂”项目多为单一业主、产权清晰、前期协调难度低，整体开发周期约为3-5年。“旧村”、“旧城”改造中产权复杂，开发周期一般为5-8年，且项目蕴含一定风险，若项目进展受阻，周期甚至大于10年。同时，更新项目中还需嵌入物业、文创、旅游业等多元化业务，这对参与主体在经营、融资、项目经验、组织协调、技术水平等方面就提出了更高的要求。

此外，根据资金获取主体不同，城市更新项目的资金来源包括政府财政资金、社会资本投入资金、产权人自筹资金及市场化融资资金。但从目前来看，老旧小区改造、城中村改造、历史文化街区更新等类型市场化的资金平衡模式还处于探索阶段，缺乏商业模式，导致政府财政压力大、社会资本望而却步、居民出资难。

传统的城市更新业务模式也将面临转变

全联房地产商会城市更新分会候任轮值会长鄂俊宇表示，自2017年开始，全联房地产商会城市更新分会每年都会联合城市更新领域相关领导专家、学者、一线操盘手等，共同编制《中国城市更新白皮书》和《中国城市更新和既有建筑改造典型案例选编》，希望从理论研究和实操层面为行业提供相对科学、有指导意义的城市更新思路和具有可操作性、可推广性的城市更新解决方案。

对于2023年，政府和企业仍将大力探索城市更新可持续经营模式成为各方的共识。可以预见，在政企协同持续强化的大趋势下，政府和企业的角色和作用机制将进一步明晰。政府之力在于调动市场主体积极性，市场之力在于发挥高效执行优势，政企协同推动城市更新发展成为基本态势。

白皮书显示，从政府的角度来看，调动市场主体的积极性是达成未来城市更新投资规模的重要保障，核心还是要加大政策创新力度。特别是在土地政策、规划政策、融资政策、财税政策等方面能够充分与市场主体的业务痛点形成共鸣。在开展城市更新的过程中，能够统筹算好原物业权利人的利益补偿账、投资企业的收益平衡账、政府的社会和经济效益账，最大限度平衡多元主体间的利益分配。

从市场的角度来看，白皮书指出，企业作为城市更新的重要载体，传统的城市更新业务模式也将面临转变。比如，由传统的“开发方式”向“经营模式”转变。原先参与城市更新的企业主要是通过拆除地块进行滚动式的开发，通过销售物业的回款平衡整个项目的开发资金。但是，在新时代的要求下，原来的“拆迁-建设-销售”的算账逻辑、企业的实施方式也需要进行调整，才能应对由之前赚快钱的开发模式向赚慢钱、赚长期效益的经营模式转变的挑战。