集中供地政策调整:仍需“集中公告” 但允许“分散供应”

来源：21世纪经济报道

21世纪经济报道记者张敏 北京报道

近日，网传自然资源部已下发《关于进一步规范住宅用地供应信息公开工作的通知》（以下简称《通知》），其中对住宅用地出让节奏不再要求“全年不超过3次”。

按照《通知》规定，市、县自然资源主管部门要根据年度供地计划，分批次公开未来一定时间段内拟出让地块的详细清单。每次公开详细清单对应的拟出让时间段原则上不少于3个月，给市场主体充足的时间预期预判。对于详细清单内的地块，在公开的拟出让时间段内可以一次或多次发布出让公告。

也即，各地仍需集中发布土地出让信息，但不再要求集中组织出让活动。

2月3日，自然资源部证实，“该文件是自然资源部印发的，对地方住宅用地供应工作进行的指导文件。不是要取消集中供地制度，而是优化完善集中供地政策，更好发挥充分公开披露信息对于稳定和引导市场预期的积极作用。”

东部某省份自然资源管理部门相关负责人也向21世纪经济报道记者透露，已经接到上述通知，并针对相关的要求做了安排和部署。

这也意味着，实施了两年的土地出让“两集中”制度，正在发生调整。

业内分析人士认为，在房地产业流动性压力仍然较大的情况下，放宽全年供地批次数量的限制，有利于缓解房企的资金压力，降低同批次地块入市的竞争强度，进一步稳定房价、地价和市场信心。

几处改变

2021年初，自然资源部推出“两集中”供地政策。即集中发布出让公告、集中组织出让活动。按照要求，地方政府原则上发布出让公告全年不得超过3次，时间间隔和地块数量要相对均衡。该政策率先在22个重点城市进行试点。由于和以往的分散式供地存在明显不同，这一变化也被业内称为“零售变批发”。

按照自然资源部的解释，此举的目的在于，“减少土地公开出让过程中关联信息不充分带来的对市场预期的影响，纠正信息披露随意性、碎片化、不确定等不规范问题，防止市场主体由于不掌握重要关联信息带来的竞争。”

与原有的规定相比，土地出让新规最大的变化在于，在土地供应节奏上，不再要求“全年不得超过3次”，而是在公开的拟出让时间段内“可以一次或多次发布出让公告”。

这也说明，对“集中组织出让活动”不再强制，土地交易由“批发”变回“零售”。

但“集中发布出让公告”的做法仍然得以保留。《通知》指出，各地应于每年四季度启动编制下一年度的供地计划，最迟于计划年度的3月底前向社会公开。在计划编制中，各地要将住宅用地近三年年平均交易量以及对应的住宅建筑面积，作为测算下一年度供地计划总量的参考。

而按照原有规定，各地在编制年度供地计划时，应根据最近5年的交易量进行测算。

由于当前不少城市存在房地产库存规模较大的情况，《通知》对土地供应计划的编制有了新的限制。比如，要求各地按照“以人定房、以房定地”的原则，对住宅用地供应总量、结构和布局做出统筹安排，适应各类住房建设用地合理需求。

《通知》还强调，凡商品住房去化周期长、土地流拍率高、市场需求明显不足的城市，应当控制商品住房用地供应规模。其中已供应未竣工住宅用地面积超过近三年平均完成交易量5倍的城市，应当从严压缩计划规模直至暂停供地。

此外，自然资源部还要求，大城市土地供应要向租赁住房建设倾斜，供地计划中应单列租赁住房用地。但与原有的规定相比，不再强调“占比不低于10%”。同时，各地要“增加优质地块供应，支持刚性和改善性住房建设用地需求”。

值得注意的是，现有的集中供地制度，主要在全国22个城市进行试点。而这份文件是由自然资源部向各省、自治区、直辖市自然资源主管部门发布，并向所有市、县自然资源主管部门提出要求的。这也意味着，新的土地出让政策覆盖了所有城市。

调整的逻辑

截至目前，土地供应“两集中”制度已实施满两年。从22个试点城市的实际交易情况看，除2021年第一批次集中供地交易旺盛外，由于房地产市场低迷、行业流动性受限等多重原因，此后的多个批次土地交易均较为冷淡。

但分析人士普遍认为，作为土地供给侧改革的重要方面，集中供地制度仍然起到了一定的效果。

广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉指出，集中供地的推出，主要是应对高地价及其对房价、预期带来的影响。在房地产企业的融资渠道多样、杠杆率较高的情况下，常态化的分散式供地不会对企业构成足够的资金压力，一些优质地块也容易引发争抢。

相比之下，“集中发布出让公告”使得土地信息更加透明，市场预期更加稳定。“集中组织出让活动”的做法则会给房企带来资金压力，使房企很难在较短的拿地周期内兼顾到所有的意向地块，土拍的激烈程度也会降低。

北京某上市房企相关负责人向21世纪经济报道记者表示，在集中供地中，如果对多宗地块有意向，仅定金就需要准备不小的数目，后续开发所需的资金更为可观。由于很多城市的集中供地节奏较为同步，一旦进入供地周期，就会给总部调配资金带来很大的压力。

因此，集中供地也被认为是遏制房企抢地、限制高地价的重要手段。

2021年下半年以来，随着去杠杆进程的开启，房企的融资渠道大大受限，市场预期也急转直下。2021年的第二、第三批次集中供地、2022年的多批次集中供地，交易情况均不理想。不少城市引入地方国资托底，才避免了较为严重的土地流拍、流标现象。

李宇嘉认为，在此情况下，若继续沿用集中供地，可能会继续存在土地流拍的风险，不仅恶化市场预期，此前出让的高价地也会面临开发压力。因此，原有的政策有必要进行调整。

事实上，2022年，部分城市已经增加了土地供应批次，使全年集中供地的次数超过了3次，武汉的集中供地甚至达到6批次。当年10月，江西省住建厅表示，力争将南昌从“集中供地”城市名单中调出。11月，长沙也表示，今后不再按年度批次推介土地，更改为年度常态化更新。

这两地的诉求在一定程度上代表了政策调整的方向，即不再进行“集中出让”。但新规保留了“集中发布”的要求，从而保证信息对称，稳定市场预期。

李宇嘉指出，此次调整并非取消集中供地，而是由集中供地的1.0版升级到2.0版。其中，1.0阶段应对开发商加杠杆炒地，2.0阶段则应对精细化、透明化供地。他还表示，集中供地是长效机制，不能因市场低迷就退出。在大部分城市供应过剩，且区域差异很大的情况下，必须进行供给改革，通过更为精细的供应来稳定市场预期。

值得注意的是，由于新规并非强制性，到目前为止，不同城市选择的执行尺度也并不一致。杭州、苏州和郑州已经公布了2023年首批次地块详情，仍将采用集中供地的方式进行出让。成都市中心城区也发布了4月底前拟出让的住宅用地明细清单，并未强调集中出让。